Panorama Geral da Lei de Migrações Brasileira (1980-2014)

O entendimento sobre como deve ser uma política migratória adequada é tema controverso em tempos de maior mobilidade através das fronteiras, seja dentro da academia, nos movimentos sociais, na opinião pública, imprensa ou nas esferas governamentais. De maneira geral, o debate circunda a tensão que se estabelece entre duas visões: de um lado, a migração como questão pertinente à segurança nacional e, de outro, como um direito humano (DH).
 
SEGURANÇA NACIONAL X DIREITOS HUMANOS
 
No Brasil, a matéria é regulamentada pelo chamado Estatuto do Estrangeiro (lei 6.815/81), sancionado pelo então presidente Figueiredo, o último general da ditadura civil-militar. Predomina, neste Estatuto, a visão securitária: a migração é submetida ao “interesse nacional”
 
Predomina nesse Estatuto a visão securitária, ou seja, ligada à segurança. Na época da ditadura, o “interesse nacional” era proteger o país de qualquer ameaça, fosse ela interna ou externa, sendo um dos fins evitar que ideias comunistas se espalhassem no país. Desse modo, os imigrantes eram vistos como pessoas que deveriam ser vigiadas ou barradas. De modo a melhor controlá-lo, ao estrangeiro é vedado o direito à reunião e à participação política; a posse de meios de comunicação ou de determinação de seus conteúdos. O estrangeiro também é visto como uma ameaça ao mercado de trabalho nacional e, em vista disso, sua vinda é condicionada às necessidades produtivas do país. 
 
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e o amplo arcabouço de direitos garantidos, muito do antigo Estatuto hoje contradiz princípios constitucionais. Diante disso, a falta de um marco renovado e compatível com o novo momento constitucional, que forneça diretrizes claras para a padronização da conduta das instituições do país, gera diversos problemas. Um deles é a sobreposição de normas conflitantes. Grande parte das lacunas ou dos conflitos entre o antigo Estatuto e a mais recente Constituição são resolvidas por intermédio de resoluções do Conselho Nacional de Imigração (CNIg), órgão do executivo federal ligado ao Ministério do Trabalho e do Emprego (MTE), dando ampla margem de discricionariedade  ao Excutivo. Apesar do CNig ser regido pela Política Nacional de Proteção ao(a) Trabalhador(a) Migrante, a posição do governo é dividida, de modo que não é possível falar em uma política única e coerente sobre migrações em âmbito doméstico.
 
A falta de uma política unificada pautada pelos direitos humanos também favorece a perpetuação, na burocracia estatal, de condutas que revelam a visão predominante do imigrante como sujeito de status diferente e inferior frente ao nacional. Isso é recorrente no acesso à saúde e à educação básica: segundo a Constituição de 1988, o imigrante tem garantido estes direitos, independentemente da sua situação documental ser irregular ou não. Não obstante, não são raros os relatos daqueles que tiveram o acesso negado a estes direitos pelos agentes do Estado.
 
Exemplo de como, no cenário atual, a imigração é intrinsecamente relacionada à “segurança nacional” pode ser vista na atuação da Polícia Federal (PF). Ela é a responsável pela tramitação de documentos e expedição do Registro Nacional dos Estrangeiros (RNE), cédula de identidade do imigrante, além da carteira de trabalho. O resultado é o contato frequente entre o imigrante e a polícia, cuja qualificação dos agentes é majoritariamente voltada para o asseguramento da ordem e da segurança. Assim, tornam-se frequentes as reclamações de que a abordagem da burocracia da PF é inadequada, pois seu treinamento não é, como dito anteriormente, para tratar de imigrantes. Essa situação de inadequação se agrava ainda mais em um cenário de terceirização do serviço em função de escassez de mão de obra, frente ao aumento da mobilidade humana. A falta de uma organização civil que lide com a questão associa, ainda mais, o controle da imigração com a garantia de segurança, como se o imigrante fosse, de antemão, um criminoso, dificultando seu entendimento como direito humano.
 
Ver esse tema através da lente dos DHs significa, em primeiro lugar, reconhecer a aplicabilidade da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, conforme seu artigo 13:
 
§1 Todo ser humano tem direito à liberdade de locomoção e residência dentro das fronteiras de cada Estado.
§2 Todo ser humano tem o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a este regressar.
 
Aqui se estabelece o dilema entre garantia aos direitos humanos e soberania estatal: historicamente, é o Estado o garantidor da cidadania aos seus nacionais e dos direitos a ela vinculados; mas é esse mesmo Estado, ao comprometer-se com os DHs, que deve dar ao imigrante status legal igual ao do nacional, já que os direitos humanos superam a ideia de fronteiras. A controvérsia atinge o Estado nos seus aspectos mais definidores historicamente: a primazia do cidadão nacional em relação ao considerado estrangeiro. Desta perspectiva, a ideia de garantia dos DH é extremamente subversiva à ideia antiga e mais consolidada de Estado-nação. Superar esse dilema depende, assim, de um novo entendimento acerca do migrante, da soberania e  da função do próprio Estado
 
ACORDOS INTERNACIONAIS
 
No que diz respeito a acordos internacionais que avançam nessa temática, é importante ressaltar, nesse breve panorama, que o Mercosul deu significativo passo em direção a mudança de paradigma da imigração, com o “Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercado Comum do Sul – Mercosul, Bolívia e Chile”, no qual garante aos nacionais de um Estado Parte residência em outro Estado Parte mediante apresentação de um documento de identificação, declaração e certificado de antecedentes criminais e pagamentos de taxas. Assinado em 2002 e ratificado em 2009 no Brasil, o Acordo representa um importante dispositivo que além de beneficiar diversos imigrantes, caminha rumo a formação de uma “cidadania sul-americana”. 
 
Em contrapartida, o Brasil é o único país no âmbito do Mercosul que não aderiu à “Convenção das Nações Unidas para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famílias”, a qual assegura ao trabalhador imigrante e sua família tratamento e garantias fundamentais à pessoa humana. Embora a CNIg tenha emitido uma resolução recomendando ao Ministério de Relações Exteriores a adesão do país, ela tramita no Congresso desde 2010, demonstrando, assim, falta de vontade política, já que a adesão representaria um considerável progresso do reconhecimento da migração como um direito humano.
 
TENTATIVAS DE MUDANÇA NA LEGISLAÇÃO DOMÉSTICA
 
Quanto à normativa interna, diversas tentativas de mudança foram empreendidas. Uma delas, o Projeto de Lei 5655/2009, em tramitação no Congresso Nacional, é uma proposta de substituição ao Estatuto do Estrangeiro que supostamente pauta a aplicação da lei de acordo com os princípios de DH. No entanto, ele ainda preserva ideias como a defesa do interesse nacional e a primazia na concessão de visto pra pessoas que se enquadram como mão de obra especializada, de teor notoriamente conservador, tal qual o quadro jurídico vigente.
 
Há ainda outras graves restrições que permanecem nesse PL 5655/09, como a proibição de dirigirem veículos jornalísticos. Vale ressaltar também que poucas reivindicações dos movimentos sociais de migrantes foram atendidas, como a transferência de competência dos trâmites burocráticos migratórios para um órgão civil. O PL 5655/09 enuncia um rol de direitos de forma geral e abstrata enquanto contêm um conjunto de deveres extensos e específicos que restringem a amplitude daquele direito.
 
Outro projeto de lei foi aquele elaborado pelo senador Aloysio Nunes (PLS 288/13). Um dos principais objetivos ancorados no projeto de lei seria a adequação a princípios democráticos contidos na Constituição Federal e a  compromissos de DHs firmados pelo Brasil, preocupando-se com a assistência humanitária, integração regional e a cooperação internacional. 
 
Todavia, ainda que em vários aspectos avance em relação ao PL 5655/09, o PLS 288/13 estabelece os direitos de forma vaga, sem agir nas condicionantes estruturais capazes de promover uma mudança efetiva. Não trata por exemplo, da criação de um órgão civil responsável pelo atendimento aos imigrantes, ou de um visto para estrangeiros sem o vínculo empregatício; antes, configuram tentativas de harmonização da legislação migratória com os princípios constitucionais firmados com a redemocratização e os tratados internacionais de DH, sem propostas de modificações concretas.  
Diante de propostas de mudança na legislação distantes do considerado ideal por especialistas e pela comunidade migrante, em 2013, o Ministério da Justiça, por meio da Portaria n° 2.162/2013, criou uma Comissão de Especialistas com a finalidade de apresentar uma proposta de “Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil. A Comissão promoveu além de reuniões com representantes do governo, acadêmicos e especialistas, duas audiências públicas com ampla presença de movimentos sociais e da sociedade civil ” durante o processo de elaboração.
 
O Anteprojeto tem como principais características a compatibilidade com a Constituição e Tratados Internacionais de Direitos Humanos em vigor no Brasil; a mudança do paradigma da visão sobre imigração, passando do viés securitário para o dos direitos humanos; a unificação de numerosas normas dispersas; a participação da sociedade civil; e o objetivo de preparar o país para novos ciclos migratórios internacionais.
 
A criação da Autoridade Nacional Migratória (ANM) é um dos principais dispositivos criado pelo Anteprojeto e um dos pontos nos quais mais difere de forma mais incisiva das propostas anteriores. O órgão permitiria a regulação da política migratória de forma mais concentrada, tornando-a mais efetiva e coerente no país. Outro aspecto importante é que a centralização do atendimento ao imigrante diminuiria a burocratização, já que hoje o serviço é fragmentado em pelo menos três ministérios: Relações Exteriores, Trabalho e Emprego e Justiça.
 
O direito do ser humano em de buscar melhores condições de vida perpassa a busca por trabalho. A concessão de visto temporário de trabalho para estrangeiros que não possuem vínculo empregatício, pelo prazo máximo de dois anos, é mais um importante avanço para a defesa dos direitos do imigrante contido no Anteprojeto de Lei. Esse dispositivo regularizaria muitos imigrantes que atualmente buscam emprego no Brasil. 
 
A consolidação de direitos iguais ao imigrante independentemente da renda constitui um passo primordial para uma lei em concordância com os DH. Na normativa atual, observamos atos questionáveis como a resolução n°84, aprovada pelo CNIg, que concede visto permanente ao imigrante com pretensão de investir um montante superior a R$150.000,00 em atividades produtivas no Brasil. O Anteprojeto de Lei assegura a igualdade de direitos, sobretudo com a isenção de taxas e serviços a imigrantes que comprovem hipossuficiência econômica. Essa garantia provavelmente gerará uma intensa oposição por parte da Polícia Federal, que hoje arrecada uma grande soma de dinheiro das taxas altíssimas cobradas por documentos. 
 
Atores interessados em retroceder no amplo rol de direitos garantidos pelo mais atual anteprojeto são dos mais variados, incluindo setores internos do governo menos interessados na garantia de direitos do que na fatia do poder que lhes cabe ao lidar com uma população tão marginalizada no debate público – e, por conseguinte, tão mais sujeita a arbitrariedades. Faz-se mais do que necessária a aprovação de uma lei que garanta esses avanços, que apague essa lamentável herança da ditadura civil-militar e que sane uma dívida histórica com os imigrantes no Brasil.
 
por Educar para o Mundo (Camila Gumiero, Hugo Salustiano e Natália Lima de Araújo)
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